Impuesto Predial Unificado

Ver PDF

Los elementos del impuesto predial unificado se encuentran contemplados, en general, en la Ley 44 de 1990, la cual ha sufrido mínimas modificaciones o adiciones que, en todo caso, se han expedido con el fin de hacer más eficiente el proceso de administración y recado del mismo.

  • Sujeto activo

De conformidad con lo contemplado por el artículo 2 de la Ley 44 de 1990, el sujeto activo del impuesto predial unificado son los municipios, quienes tienen a su cargo la administración, recaudo y control del mismo.

  • Sujeto pasivo

Se entiende que el sujeto pasivo del tributo, en tanto éste recae exclusivamente sobre un determinado inmueble y a causa de su existencia, corresponde no sólo al propietario del mismo, sino a también otro que ostente su posesión, e incluso su usufructuario. En tal sentido, resalta el contenido del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el cual estableció de forma genérica quienes son los sujetos activos de los impuestos territoriales, dentro de los cuales, ciertamente, debe considerarse incluido el impuesto predial unificado:

Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.

Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto, En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

  • Hecho generador

Con la expedición de la Ley 44 de 1990, según ya fue indicado, se unificaron diferentes tributos que recaían sobre la propiedad inmueble. De tal forma, el hecho generador no puede ser otro que la mera existencia un bien inmueble. Así fue entendido por la Corte Constitucional en la sentencia C-876 de 2002, la cual ha sido reiterada en dicho aspecto en diferentes pronunciamientos del mismo tribunal y del Consejo de Estado. Dicta al respecto la sentencia en comento:

“Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal.

En efecto, el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para su propietario. En un caso es directamente el bien el que se encuentra al origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los elementos con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del contribuyente.”

En igual sentido, resalta lo contemplado en el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010, el cual aclara el alcance del hecho generador al recalcar la naturaleza real impuesto predial unificado, disponiendo al respecto lo siguiente:

“Artículo 60. Carácter real del impuesto predial unificado.

El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido. […]”

  • Base gravable

Este elemento se encuentra contemplado en el artículo 3 de la Ley 44 de 1990, el cual dispone:

Artículo 3. Base gravable.

La base gravable del Impuesto Predial Unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado.

  • Tarifa

Finalmente, la tarifa se encuentra contemplada en el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, norma ésta que fue modificada por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 de la siguiente manera:

“Artículo 4La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:

  1. Los estratos socioeconómicos.
  2. Los usos del suelo en el sector urbano.
  3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
  4. El rango de área.
  5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.

Esta norma fue declarada exequible por medio de la sentencia C-077 de 2012 de la Corte Constitucional, en la cual se discutió si su finalidad era acorde con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, el Alto Tribunal manifestó que, además de circunscribirse la norma a lo buscado por el PND, no resultaba contrario a la constitución variar la tarifa mínima autorizada de recaudo.

Contribución por Valorización

Ver PDF

  • Sujeto activo

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, recogido en el artículo 235 del Decreto Ley 1333 de 1986, el recaudo de la contribución de valorización compete a la entidad que ejecute las obras generadoras del gravamen, bien sea nacional, departamental o municipal, o bien, excepcionalmente, a una corporación autónoma regional, a una asociación de municipios o a una junta metropolitana, de conformidad con lo contemplado en las Leyes 99 de 1993, 136 de 1994 y 1625 de 2013.

  • Sujeto Pasivo

Si bien no existe una norma que determine con total especificidad el sujeto pasivo de la contribución por valorización, no sabe duda que el mismo refiere al propietario del bien inmueble que perciba el beneficio por las obras públicas generadoras del gravamen.

En tal sentido, resalta el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-155 de 2003, en la cual afirmó el Alto Tribunal que “[No] cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro”.

Igualmente, resalta lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, según la cual “son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto”.

  • Hecho Generador

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 25 de 1921 y el artículo 1 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, recogido en el artículo 234 del Decreto Ley 1333 de 1986, el hecho generador del tributo es la realización de todo tipo de obras de interés público.

  • Base gravable

De conformidad con los dispuesto en el artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, recogido en el artículo 236 del Decreto Ley 1333 de 1986, la base gravable del tributo corresponderá al “costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones”.

En caso de optar por la metodología contemplada en el Decreto Ley 868 de 1956, la base gravable deberá establecerse siguiendo el procedimiento previsto en artículo 2 y 3, referentes a la determinación de los coeficientes expresivos del valor de la tierra; a saber:

Artículo 2. El Impuesto de valorización podrá distribuirse en la totalidad del área urbana y de la rural o en una parte cualquiera de ésta y aquélla o aisladamente en una u otra. Los coeficientes expresivos del valor o nivel económico de las zonas urbanas se fijarán en cada Municipio en razón de la utilización del terreno en cada zona, los servicios públicos que las beneficien, su productividad virtual, el valor comercial de los terrenos y los demás factores que, a juicio de las dependencias administrativas o juntas asesoras que los Municipios establezcan en aplicación a lo dispuesto en este Decreto, permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra.

Artículo 3. En los predios rurales la fijación de los coeficientes se hará con base en la productividad virtual del terreno según sus condiciones agrológicas, su proximidad a los centros de consumo, las vías de comunicación que los beneficien y las demás circunstancias que permitan a las dependencias o juntas de que habla el artículo anterior, apreciar su capacidad económica.

  • Tarifa

En cuanto a la tarifa se trae a colación el siguiente apartado de la sentencia c-155 de 2003 de la Corte Constitucional por la particularidad de este elemento respecto de la contribución por valorización:

Pues bien, en el caso de la valorización no parece formalmente correcto hablar de “tarifa”, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros. En estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. El valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad.

Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa. De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el “método” para hacerlo. La pregunta que surge es entonces si la regulación normativa satisface o no dichas exigencias.

En consecuencia, la tarifa dependerá de la metodología establecida por la autoridad encargada de fijar su organización y recaudo.

Participación en la Plusvalía

Ver PDF

La participación en la plusvalía fue creada por medio de la Ley 388 de 1997, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 82 de la Constitución Política, el cual dispone en su inciso segundo lo siguiente:

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

Por acción urbanística, la Ley 388 de 1997, en su artículo 8, entiende “la función pública del ordenamiento del territorio local [que ejercen] las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo”. Por lo tanto, se entiende que la participación en la plusvalía corresponde al pago que realiza un particular de una parte del valor mayor que, siendo resultado del actuar urbanístico de la administración, perciba un determinado bien inmueble de su propiedad.

Con todo, la definición del tributo, dada en el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, previó ciertas particularidades propias que diferencian a este tributo de otros que buscan capturar el incremento del valor predial generado por la administración. Dicta al respecto el aludido artículo:

“Artículo 73. Noción. 

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.”

Según se observa, la primera característica de este tributo es el tratamiento de derecho que se le da al pago del mismo. De tal forma, y según se observa más adelante al definir los momentos de exigibilidad del tributo, es sólo hasta que el particular pretende percibir efectivamente el beneficio urbanístico generador de plusvalía, que la administración puede exigir el pago de su respectiva participación. De no ser así, no se estaría cobrando una plusvalía resultante, según indica la norma, sino una plusvalía potencial, es decir, una renta que aún no se ha hecho líquida para el particular.

La segunda característica de la norma es que la destinación de recursos ha sido condicionada de forma amplia. Por lo tanto, siempre que los ingresos percibidos se destinen a la política urbanística de la administración, ésta última contará con discrecionalidad para definir la destinación específica de los mismos.

En tercer lugar, se observa que la norma autorizó la organización, recaudo y control de este tributo a los municipios y distritos en cabeza de sus respectivos órganos de representación popular, quienes deberán, dentro del marco de su autonomía territorial, fijar las normas particulares de aplicación del tributo dentro del marco de decisión dado por la Ley 388 de 1997.

Elementos del tributo

  • Sujeto Activo

Según ya fue indicado, el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 dispone que los sujetos activos del tributo son los municipios y los distritos, quienes tienen a su cargo establecer “las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”

  • Sujeto Pasivo

El sujeto pasivo del tributo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, corresponde al “propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía”.

  • Hechos Generadores

La Ley 388, en su artículo 74, continúa entonces definiendo los hechos generadores del tributo dentro de dos grandes categorías de acción urbanística: i) las que autorizan específicamente destinar el inmueble a un uso más rentable; y ii) las que permiten incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada.

La primera de dichas categorías es a su vez dividida en dos situaciones factibles de generar plusvalía: i) “la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano”; y ii) “el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo”. Por su parte, la situación que configura un incremento en edificabilidad es descrita como “la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”.

De lo anterior, resulta importante advertir que son solamente tres (3) los hechos generadores de plusvalía y no cualquier acción urbanística que otorgue algún otro beneficio sobre la tierra.

Sin embargo, cabe advertir que el artículo 87 de la Ley 388 de 1997 previó otra posibilidad de implementación del tributo, aunque resulta ser un caso excepcional, pues procede para el cobro del mayor valor que percibe un predio como consecuencia de la ejecución de obras públicas, cuya financiación no fue realizada por medio de la contribución por valorización. En consecuencia, se trata de una elección entre el cobro del mayor valor de la tierra por medio de la contribución de valorización o por medio de la participación en la plusvalía.

  • Base Gravable

La base gravable del tributo es denominada como efecto plusvalía por la Ley 388 de 1997 a lo largo de toda la reglamentación sobre la participación en la plusvalía. Este elemento corresponde al mayor valor generado por metro generado en cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas afectadas por una determinada acción urbanística generadora del tributo.

Dicho esto, cabe advertir que el ya aludido artículo 74 de la Ley 388 de 1997, en el cual se describen los hechos generadores del tributo, dispone en su último párrafo que “en el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso”.

Según esto, la participación en plusvalía es un tributo que se caracteriza por ser liquidado masivamente, es decir, considerando zonas o subzonas beneficiarias de la acción urbanística y no la condición específica de cada predio. Esta cuestión resulta de vital importancia al momento de realizar la estimación de la base gravable, pues de conformidad con lo dispuesto por los artículos 75 a 77 de la Ley 388, así como por los artículos 25 a 27 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi [1], el procedimiento de estimación del efecto plusvalía para cada hecho generador se realiza con base en un proyecto urbanístico hipotético —basado en el método o técnica residual [2] — que refleja la efectiva posibilidad de aprovechamiento que puede llegar a percibir cualquier predio perteneciente a cada una de las zonas o subzonas receptoras de la acción urbanística.

De tal forma, según dispone el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, corresponde a la autoridad a quien se haya asignado la competencia para estimar el efecto plusvalía en cada ente territorial, realizar dos avalúos: uno antes de la acción urbanística, que se tomará como referencia, y otro después de la misma y que reflejará la situación actual del predio. A partir de la diferencia entre ambos avalúos se determina entonces si hubo lugar a un incremento en el valor del suelo como resultado de la acción urbanística, es decir, efecto plusvalía.

Ahora bien, dado que cada predio cuenta con áreas diferentes y que el efecto plusvalía es estimado inicialmente como un valor por metro cuadrado para cada zona o subzona geoeconómica considerada, la base gravable para cada caso particular deberá corresponder a la multiplicación del área de cada predio por el valor del efecto plusvalía hallado, tal y como lo dispone el artículo 78 de la Ley 388 de 1997. Sin embargo, debe advertirse que la norma prevé que al área total objeto de la participación en plusvalía debe descontársele “la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen”.

  • Tarifa

Según lo contemplado en el artículo 79 de la Ley 388 de 1997, corresponde a los concejos municipales o distritales fijar el monto de la participación en plusvalía, la cual, no obstante, debe oscilar entre el margen del 30% y el 40% del mayor valor por metro cuadrado estimado por la administración. Con todo, la norma permite que “entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación [varíe] dentro del rango [sic] establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles”, decisión que compete a los órganos de representación popular de cada ente territorial.

Vale aclarar que el parágrafo primero de la norma en cita dispone que cuando se liquiden a un mismo tiempo dos o más hechos generadores del tributo que afecten a un mismo predio, el mayor valor por metro cuadrado podrá ser acumulado en uno solo. Sin embargo, dada la posibilidad de variar en diferentes situaciones, bien sea el régimen de usos del suelo o bien los índices de edificabilidad autorizados para una determinada zona o subzona, se recomienda siempre mantener separados los respectivos valores, evitando con esto tener que realizar un nuevo avalúo para determinar el tributo con base a un hecho generador que se mantiene intacto.

Finalmente, el segundo parágrafo de la misma norma, prevé que, dado que el tributo se cobra en forma posterior a su liquidación, ésta última debe ser actualizada conforme al Índice de Precios al Consumidor —IPC— a partir del momento en que queda en firme el acto liquidatorio.

  • Momentos de Exigibilidad del Tributo

Como se indicó anteriormente, la plusvalía cuenta con la particularidad de ser cobrada tiempo después de realizada su respectiva liquidación, pues depende de que el particular haga uso efectivo del beneficio urbanístico percibido, caso en el cual deberá participar a la administración de la plusvalía resultante de la respectiva acción urbanística.

Por tal motivo, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 —modificado por el artículo 181 del Decreto Nacional 019 de 2012— ha contemplado unos momentos específicos de exigibilidad del tributo, consistentes en actuaciones en las que el particular deberá acreditar el pago para poder continuar con su realización. Dicta al respecto la norma en comento:

“Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. 

La participación en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones:

  1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
  2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.
  3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
  4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.

Parágrafo 1.

En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.

Parágrafo 2.

Para la expedición de las licencias de construcción, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será necesario acreditar su pago.

Parágrafo 3.

Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no liquidación e inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley. Responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.

Parágrafo 4.

Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social”

[1] “Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997”

[2] Resolución 620 de 2008 del IGAC, Artículo 4. Método (Técnica) Residual. Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo.

Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado.

Parágrafo. Este método (técnica) debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad, según las condiciones de mercado.

Cargas y beneficios

Ver PDF 

La ley 388 de 1997 previó la distribución equitativa de cargas y beneficios como uno de los principios en que se funda el ordenamiento territorial[1]. En tal sentido, se trata de un elemento presente en todas las actuaciones en materia urbanística adelantadas por la administración, tanto interpretativamente como en la aplicación de cada instrumento urbanístico. La definición ofrecida por l Ley 188 de 1997 es la siguiente:

“Artículo 38. Reparto equitativo de cargas y beneficios. En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.

Las unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito.”

Según se observa, la norma advierte la existencia de mecanismos que responden al objetivo de ordenar el territorio conforme a dicho principio, los cuales no son más que instrumentos de diferente alcance basados en las múltiples posibilidades ofrecidas por el régimen de la Ley 388 de 1997 en concordancia con el reparto equitativo de las cargas y los beneficios.

De aquellos instrumentos, las unidades de actuación urbanística corresponden al principal mecanismo de intervención urbanística de la administración, refiriendo, concretamente, a la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles bajo los parámetros dados por el Plan de Ordenamiento Territorial. En este caso, el reparto equitativo de las cargas y beneficios, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 388 de 1997, tiene “el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos”. En esa medida, la aplicación de dicho principio en este caso es de carácter netamente orientador, pues no es posible que la administración tome decisión alguna sin que se sustente en dicho reparto.

Sin embargo, dicho principio también funge como sustento de procedimientos particulares que pueden ser aplicados en situaciones donde la ejecución de decisiones urbanísticas requiere de la imposición de cargas mayores al beneficio otorgado por la decisión urbanística. Tal es el caso de las compensaciones, las cuales corresponden a contraprestaciones económicas entregadas a todo aquel que tenga que soportar una carga como la descrita.

En estos casos, suele observarse la preponderancia de los principios de la función social y ecológica de la propiedad y de la prevalencia del interés general sobre el particular, los cuales, ciertamente, deben poder coexistir con el de distribución equitativa y justa de las cargas y los beneficios. Ejemplo de esto es la autorización para compensar la carga asumida por el ciudadano en los casos en al suelo se le da tratamiento de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, tal y como lo dispone el artículo 48 de la Ley 388 de 1997.

Según se observa, el alcance de estos instrumentos está circunscrito a la labor meramente ordenadora del territorio adelantada por la administración. Sin embargo, es posible que el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios sirva para implementar mecanismo que sirvan tanto para gestionar la política urbana como para financiarla. Tal es el caso de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, dispuesta en el artículo 39 de la Ley 388 de 1997 arriba citado. Sin embargo, dentro de las posibilidades de aplicación del principio aludido, en conjunción con la demás normativa del régimen urbanístico vigente, es posible diseñar nuevos instrumentos con la finalidad indicada, como es el caso de las recientemente implementadas Unidades Representativas de Aportes.

Venta de derechos de construcción y desarrollo

Ver PDF

La Ley 388 de 1997 también dispuso la posibilidad de usar el mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Este instrumento, no obstante, fue inicialmente previsto por la Ley 9 de 1989, la cual dispone lo siguiente en su artículo 68:

“Artículo 68. Los concejos de los municipios, del Distrito Especial de Bogotá y el Consejo de la Intendencia de San Andrés y Providencia determinarán la forma de transferir los derechos de desarrollo y de construcción entre aquellos inmuebles sometidos a regímenes urbanísticos especiales restrictivos del uso, densidad o altura y aquellos otros cuyos propietarios deseen bonificación en altura o densidad.”

Este instrumento, por ser materialización del principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, no constriñe categorial ni jerárquicamente con los demás mecanismos previstos anteriormente, siendo así una opción más para la administración dependiendo de las condiciones de cada decisión o proyecto urbanístico a adoptar, tal y como lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-1074 de 2002.

El Decreto Ley 151 de 1998, por ejemplo, determinó que la transferencia de derechos de construcción y desarrollo podría ser usada como forma de compensación de las limitaciones generadas igualmente en construcción y desarrollo como consecuencia del tratamiento de conservación del suelo. Sin embargo, este uso de la figura encuadra dentro la gestión meramente ordenadora del territorio, pues funciona como contraprestación a las limitaciones impuestas en razón del tratamiento de conservación.

La forma en como este instrumento se vuelve un mecanismo de capitalización para la administración corresponde entonces al evento en que se aplique contraprestación para adquirir un mayor beneficio en edificabilidad, bien sea en altura o en densidad. En este caso, lo que hace una determinada entidad territorial es autoriza índices de edificabilidad que sólo resultan alcanzables por medio de una contraprestación económica a favor de la administración. De tal forma, se permite el desarrollo de proyectos privados o público-privados urbanísticos de mayor envergadura, al tiempo que se reporta un beneficio a favor de la entidad territorial. En suma, este instrumento muestra cómo el reparto equitativo de cargas y beneficios funciona en ambas direcciones, no buscando sólo la compensación al particular por los beneficios no percibidos.

La venta de derechos a partir de Unidades Representativas de Aporte esta dentro de las posibilidades de aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, en conjunción con la demás normativa del régimen urbanístico vigente. 

El ejemplo de aplicación de este instrumento se encuentra contemplado en el Plan de Ordenamiento Zonal —POZ— del Norte “Ciudad Lagos de Torca”, reglamentado por medio del Decreto Distrital 088 de 2017, el cual definió las URA, en su artículo 177, de la siguiente manera:

“Artículo 177: Definición de Unidades Representativas de Aporte.

Entiéndase para efectos del presente decreto por Unidades Representativas de Aporte al Fideicomiso Lagos de Torca, como la unidad d medida en la que se expresarán los aportes al Fideicomiso Lagos de Torca, en dinero y/o en inmuebles, que sean efectuados por los Fideicomitentes. […]”

En concreto, la estrategia en este caso consistió en adjudicar un valor único ($580.000 pesos) al instrumento denominado Unidad Representativa de Aporte —URA—, con el cual sería posible gestionar la adquisición de suelo para el desarrollo del proyecto “Ciudad Lagos de Torca”. De tal forma, el proyecto se estructura en una primera etapa de adquisición de URAs y en una segunda etapa de adquisición de derechos de construcción como contraprestación de las URAs adquiridas.

En la primera etapa, según lo contempla la norma en cita, la adquisición de URAs se realiza por medio, o bien de aporte en dinero (con un precio fijo e invariable), o bien con cesión de suelo, al cual se le adjudica un valor de URAs por metro cuadrado —m2— dependiendo el tipo de suelo aportado.

La segunda etapa consiste entonces en el canje de la URAs por derechos edificabilidad en la zona del proyecto. Según se observa, la intención es que al momento de adquirir suelo para edificar el valor por metro cuadrado sea el mismo conforme al estándar dispuesto en la etapa preliminar, así como a las tablas de equivalencias referentes a los índices de edificabilidad y usos del suelo autorizados. Al respecto, resalta lo contemplado en el artículo 185 del Decreto Distrital 088 de 2017:

“ARTÍCULO 185 Obtención de aprovechamientos urbanísticos adicionales a partir de los aportes voluntarios para Carga General.

Como consecuencia de los aportes efectuados al Fideicomiso Lagos de Torca en los términos y condiciones de los Subcapítulos I y II del presente capítulo a favor del Fideicomiso Lagos de Torca y de acuerdo con lo dispuesto en el contrato de fiducia, los aportantes habrán consolidado el derecho de obtener aprovechamientos urbanísticos adicionales consistentes en la asignación de metros cuadrados edificables adicionales a los que se tengan por la aplicación del índice básico, en el trámite del instrumento urbanístico correspondiente, esto es, Planes Parciales o Licencias de Urbanización o Reurbanización ante la autoridad competente.

Para todos los efectos legales, técnicos e institucionales, el deber de reconocer los aprovechamientos urbanísticos adicionales en los términos y condiciones previstos en el presente decreto se considera una situación jurídica consolidada que cuenta con todo el respaldo del Distrito Capital y que se respetará en todo momento así haya cambio o modificación de la reglamentación urbanística por cualquier circunstancia, so pena de reconocer los perjuicios en que se pudiere incurrir por su desconocimiento, asumiendo la obligación de indemnización como propia, de manera que no depende de los recursos del Fideicomiso Lagos de Torca.

Para efectos de la valoración de los perjuicios a los que se refiere este artículo se tendrá en cuenta las condiciones de reconocimiento de las Unidades Representativas de Aporte establecidas en el numeral 1 del artículo 181 “Equivalencias de intercambio por aportes de recursos en dinero para la ejecución de obras y/o la compra de predios de Carga General.”

Finalmente, resta advertir que, dado que este instrumento es también una manifestación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, la forma de determinar el valor de cada URA corresponde a un valor general del suelo para toda la zona en que se desarrollará el proyecto urbanístico. Por tal motivo, para implementar este tipo de instrumento resulta necesario fijar un tope de URAs limitado.

[1] Ley 388 de 1997, Artículo 2. Principios. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

  1. La función social y ecológica de la propiedad.
  2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
  3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
[2] Este instrumento se asemeja a los Certificados de Potencial Adicional de Construcción —CEPAC— implementados en Brasil, los cuales son emitidos por la autoridad pública y son negociados en subastas electrónicas de la bolsa de valores.

TIF

Ver PDF 

El instrumento TIF — Tax increment Financing—, desarrollado en los Estados Unidos, fue pensado como una opción de financiamiento de proyectos urbanísticos que se busca captar el ingreso futuro de impuestos que gravan a la propiedad inmueble. En Colombia se hizo referencia expresa a este instrumento en el texto del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, advirtiendo que correspondería al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, elaborar “una propuesta metodológica y reglamentaria en materia de instrumentos de financiación del desarrollo urbano sustentados en la captura de mayores valores del suelo (plusvalor), relativa a fortalecer o mejorar la aplicación de los existentes (Impuesto Predial Unificado—IPU, entre otros), o introducir nuevos instrumentos (como el Tax Incremental Finance — TIF), que incentiven la participación privada, de tal forma que se garanticen condiciones de eficiencia, efectividad y equidad en la financiación de los diferentes equipamientos urbanos de los territorios”.

Sin embargo, fue hasta la expedición de la Ley 1995 de 2019 que se autorizó por primera vez la implementación de este tipo de instrumento, disponiendo el respecto su artículo 278:

“Artículo 278. Instrumento para la financiación de la renovación ur­bana. Los municipios de categorías especial, 1 y 2, que gestionen sus propios catastros directamente o a través de esquemas asociativos te­rritoriales y que cumplan con criterios de eficiencia en el recaudo del impuesto predial definidos por el Gobierno nacional, podrán financiar infraestructura urbana vinculada a los proyectos estratégicos de reno­vación urbana contemplados en sus planes de ordenamiento territorial y planes de desarrollo territorial, a través de la titularización de la to­talidad o parte de los mayores valores de recaudo futuro del impuesto predial que se genere en las zonas de influencia de los respectivos pro­yectos estratégicos de renovación urbana durante el período necesario para cubrir el monto de la emisión. 

Para estos efectos, el mayor valor del recaudo futuro del impues­to predial que se genere en las zonas de influencia de los respectivos proyectos estratégicos de renovación urbana se cederá como aporte de la entidad territorial a los patrimonios autónomos autorizados por el artículo 121 de la Ley 1450 de 2011, los cuales podrán realizar la res­pectiva titularización y ejecutar el proyecto de renovación urbana, sin sujeción a la limitación prevista en el artículo 76 de la Ley 617 de 2000. Tales recursos se considerarán como un menor valor del ingreso por concepto de impuesto predial, se descontarán de la capacidad de endeu­damiento y por ende no se reflejarán en el presupuesto de gastos de la entidad territorial. 

Para la autorización de la titularización del recaudo futuro del im­puesto predial y del aporte al fideicomiso de las rentas a ceder para el desarrollo de los proyectos, por parte de los concejos municipales o distritales, las entidades territoriales deberán aplicar los procedimientos que defina el Gobierno nacional para el control de riesgos, definición de proyecto estratégico, validación de la necesidad del instrumento, y vali­dación de la insuficiencia de los demás instrumentos de captura de valor autorizados para financiar parte de la infraestructura urbana vinculada a proyectos estratégicos de renovación urbana; así como los criterios de eficiencia en el recaudo del impuesto predial. 

Parágrafo. Los procesos de titularización de que trata el presente ar­tículo quedarán excluidos de la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a que hace referencia el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 358 de 1997.”

Con todo, según se desprende de la misma norma, debe advertirse que no es posible hablar aún de una implementación plena de este instrumento en el ordenamiento jurídico colombiano, pues sólo fue autorizado su uso para dos tipologías de municipios específicos. Sin embargo, no ofrece la norma un motivo que permita entender que el instrumento sólo puede ser implementado bajo dichas condiciones. Por lo tanto, aún está abierta la posibilidad de que su uso se extienda a más entidades territoriales si el Gobierno o el Congreso amplían la autorización hasta ahora dada.

Aprovechamiento Económico del Espacio Público

Ver PDF

La definición, el diseño y la reglamentación de espacio público en el ordenamiento jurídico colombiano se encuentran consignados en los artículos 5 a 8 de la Ley 9 de 1989, la cual autoriza exclusivamente a los municipios[1] para variar la destinación del espacio público[2]. En esa medida, se dispone que los municipios tendrán a su cargo la obligación de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, así como de “contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico” del mismo[3].

Dicha autorización fue reiterada posteriormente por el artículo 18 del Decreto Reglamentario 1504 de 1998[4]. Sin embargo, el artículo 19 del mismo Decreto aclaró, por un lado, que el uso que le dieran las entidades privadas a áreas públicas de uso activo o pasivo debía ser siempre compatible con la condición del espacio y, por otro lado, que los contratos celebrados no generan en ningún caso derechos reales para las entidades privadas sobre los inmuebles públicos.

En consecuencia, si bien cada municipio tiene competencia para fijar los eventos particulares en que resulta posible contratar el aprovechamiento económico del espacio público, así como determinar la respectiva destinación de los ingresos que dichos contratos reporten al erario, ello sólo resulta posible dentro de los límites fijados por la política urbanística contenida en los respectivos planes de ordenamiento territorial y, en últimas, dándole siempre primacía al interés general sobre el particular.

En esa medida, lo recomendable es crear un régimen de uso del espacio público que prevea cuales son los tipos de contratos permitidos junto con las vicisitudes que puedan llegar a presentarse en su perfeccionamiento. Como ejemplo, se trae a colación el Decreto Distrital 552 de 2018 de Bogotá, “Por medio del cual se establece el Marco Regulatorio del Aprovechamiento Económico del Espacio Público en el Distrito Capital de Bogotá y se dictan otras disposiciones”, en el cual se disponen, precisamente, las actividades susceptibles de aprovechamiento económico del espacio público, las actividades prohibidas, las autoridades administradoras y gestoras del espacio público, las modalidades de su aprovechamiento, entre otros aspectos relacionados con la materia.

No obstante, debe advertirse que la normativa nacional ha autorizado por su cuenta una forma particular de aprovechamiento económico del espacio público consistente en un cobro por el derecho de estacionamiento en vía pública, la cual se encuentra consignada en el artículo 28 la Ley 105 de 1993:

Artículo 28. Tasas.

Los municipios, y los distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades.

Esta particular autorización fue posteriormente condicionada por lo contemplado en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, la cual disponía que podría ser implementada una contribución por el servicio de estacionamiento en espacio público como medida para incentivar el uso de los sistemas de transporte público.

Igualmente, se había autorizado el cobro por acceso a áreas de alta congestión, de infraestructura construida para evitar congestión urbana, así como por contaminación (artículo 33 numeral 3).

Sin embargo, dicho artículo fue modificado posteriormente por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2018, el cual reconsideró los alcances de dichas figuras. Concretamente, se desechó la finalidad de incentivar el uso de transporte público como un requisito para implementar los instrumentos, además de que la norma general dejó de condicionar las fuentes de financiación para las ciudades que contaran con sistemas de transporte masivo, pudiendo así ser implementadas en cualquier entidad territorial del país:

Artículo 97. Otras fuentes de financiación para los sistemas de transporte.

Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte, a la calidad del servicio y de su infraestructura, incrementar la seguridad ciudadana, la atención y protección al usuario, al mejoramiento continuo del sistema y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán establecer recursos complementarios a los ingresos por recaudo de la tarifa al usuario, que podrán ser canalizados a través de fondos de estabilización y subvención. Las fuentes podrán ser las siguientes:

[…]

  1. Contribución por el servicio de parqueadero o de estacionamiento en vía. Los órganos territoriales podrán establecer una contribución a las tarifas al usuario de parqueaderos fuera de vía o estacionamientos en vía y podrán destinar recursos obtenidos por esta fuente para la sostenibilidad y calidad de sus sistemas de transporte. El hecho generador del tributo corresponde al uso del servicio de parqueaderos fuera de vía o estacionamiento en vía, los sujetos activos serán los municipios, distritos y áreas metropolitanas. Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio gravado. 

Corresponderá a las asambleas o concejos pertinentes definir los elementos del tributo y el sistema y método para definir los costos, y los responsables del cobro, declaración y consignación de los recursos recaudados, de manera que el tributo se ajuste a las condiciones locales. 

Deberá cobrarse a todos aquellos usuarios que los estudios técnicos recomienden, considerando las vulnerabilidades de siniestralidad vial y la promoción de energéticos y tecnologías de cero o bajas emisiones. 

  1. Estacionamiento en vía pública. Las autoridades territoriales podrán destinar para la sostenibilidad y calidad de sus sistemas de transporte, una parte de los recursos que se hayan obtenido de las contraprestaciones económicas percibidas por el uso de vías públicas para estacionamiento.
  2. Áreas con restricción vehicular. Las autoridades territoriales podrán definir áreas de congestión en las que sea necesario condicionar o restringir espacial o temporalmente el tránsito vehicular. El acceso a estas áreas podrá generar contraprestaciones o precios públicos a favor de la entidad territorial, quien definirá su tarifa y condiciones con base en estudios técnicos, con fundamento en el tipo de vía o zona; los meses, días u horas determinadas de uso; y el tipo de servicio del vehículo, el número de pasajeros o el tipo de vehículo, entre otros. Las autoridades territoriales podrán destinar recursos obtenidos por esta fuente para la sostenibilidad y calidad de sus sistemas de transporte. 

Resta indicar que el artículo 71 de la Ley 1955 de 2019 ordena al gobierno nacional acompañar a los entes territoriales en la formulación de la política de uso y aprovechamiento del espacio público que ofrezca alternativas a los vendedores informales. Sin embargo, dicha orden requiere de reglamentación nacional para poder ser aplicada.

[1] La norma (artículo 6 de la Ley 9 de 1989) también contempla, textualmente, a las juntas metropolitanas y a los concejos intendenciales como entes autorizados para decidir sobre la destinación del espacio público. Sin embargo, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-295 de 1993, declaró la inexequibilidad de dichos términos en el artículo 7 de la misma Ley bajo el entendido de que dichas entidades habían quedado suprimidas del ordenamiento desde la expedición de la Constitución de 1991. Por lo tanto, no resulta posible darles algún alcance jurídico en las demás disposiciones normativas existentes.

 

[2] Ley 9 de 1989, artículo 6: El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes. […]

 

[3] Ley 9 de 1989, artículo 7: Los municipios y la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia podrán crear de acuerdo con su organización legal, entidades que serán responsables de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales. Así mismo, podrán contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes anteriores. […]

 

[4] “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.”

Delineación Urbana

Ver PDF

Las disposiciones legales anotadas, según se observa, sólo fijaron el hecho generador y el sujeto activo del gravamen. De tal modo, se entiende que las entidades municipales tienen a su cargo la fijación de los demás elementos del tributo necesarios para su implementación con un amplio margen de configuración.

Frente a estas especiales atribuciones, resalta lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2009, en la cual se declaró la exequibilidad del tributo ante la acusada vulneración de los principios de legalidad, de equidad, progresividad y eficiencia tributaria. Al respecto, adujo que, “debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales”. Resulta entonces que, además de la autorización legal, para crear el tributo sólo es necesario que la respectiva Ley fije el hecho gravable, dejando en manos de las entidades territoriales la fijación de los demás elementos en atención a la autonomía con que fueron investidas por el constituyente.

Dado el panorama expuesto, se advierte que la implementación del impuesto de delineación urbana puede ser distinta para cada entidad territorial dependiendo de la forma en como su respectivo órgano de representación popular haya diseñado el mismo.

La primera variación importante puede darse en relación con la causación del tributo, pues si bien la Ley prevé los casos en que procede su cobro, no especifica el momento en el cual éste procede. De tal forma, bien puede ser exigido al momento de solicitud de una licencia, de modo que sin haber realizado el pago resulta imposible expedir el respectivo acto administrativo[1], o incluso al momento de finalizar el proyecto constructivo[2], pues lo que se debe garantizar es simplemente que por el acaecimiento del hecho gravable se reporte el respectivo pago a la Administración. La diferencia práctica en uno y otro caso se verá reflejada tanto en el monto de recaudo como en la celeridad del mismo, cuestiones éstas que deberán ser evaluadas y sustentadas al momento de implementar el tributo.

Igual acontece con la fijación de la base gravable, existiendo diferentes criterios para determinar el impacto económico de la obra a realizar. Así, en el caso de la ciudad de Santiago de Cali, donde se exige el pago del tributo como requisito para expedir la respectiva licencia[3], la base gravable se determina multiplicando el área de construcción por el valor del metro cuadrado que fije la autoridad catastral según la destinación y el estrato del suelo[4]. En Bogotá, por su parte, donde el hecho generador fue condicionado a la expedición de la respectiva licencia[5], la base gravable corresponde al monto total de presupuesto de obra o de construcción[6].

En cuanto a la tarifa, resulta claro que corresponderá a cada concejo municipal o distrital fijar el porcentaje de la base gravable que considere pertinente. Sin embargo, se recomienda que la fijación de este elemento del tributo esté acompañada de estudios que, además de sustentar la pertinencia del mismo, aseguren su eficacia ante posibles cuestionamientos por vulneración de los principios tributarios previstos en la Constitución.

Finalmente, frente al sujeto pasivo de la obligación tributaria, resulta evidente que deberá corresponder a aquellos que ejecuten las obras frente a las cuales se exige el pago del tributo. No obstante, resalta al respecto lo contemplado en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la ley 1607 de 2012, en cuanto a los sujetos pasivos de los tributos territoriales en general, disponiendo que los mismos serán “las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto”.

[1] Tal es el caso de del Acuerdo Municipal 338 de 2012 del Concejo de Santiago de Cali (artículo 22).

[2] Este caso se presenta en Bogotá (Decreto 253 de 2002, artículo 71).

[3] Acuerdo Municipal 321 de 2011 del Concejo de Santiago de Cali, artículo 158.

[4] Ibídem.

[5] Acuerdo Distrital 352 de 2008 del Concejo de Bogotá, artículo 2.

[6] Ibídem, artículo 5.

DEMOS

Los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial no cuenta con desarrollo normativo específico en el ordenamiento jurídico nacional. Sin embargo, ha intentado implementarse en Bogotá a partir de lo contemplado en el artículo 7 de la Ley 9 de 1989, con el cual se dispone que los municipios son los “responsables de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales. Así mismo, podrán contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes anteriores”.

En un principio, este instrumento fue definido y desarrollado por medio del artículo 461 del Decreto Distrital 190 de 2004, el cual disponía lo siguiente:

“Artículo 461. Distritos de Mejoramiento y Organización Sectorial DEMOS (artículo 498 del Decreto 619 de 2000).

Las comunidades organizadas, asociaciones cívicas, gremiales y comerciales, pueden proponer y constituir Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial (DEMOS), con el objeto de promover el mejoramiento, mantenimiento, administración y preservación de las condiciones urbanas, ambientales y socioeconómicas de la ciudad, claramente delimitados. Las actividades de los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial (DEMOS) deberán desarrollarse en forma coordinada, complementaria y armónica con las políticas, programas y competencias de la Administración Distrital.

La Administración Distrital reglamentará las disposiciones necesarias para establecer la conformación, funcionamiento y control de los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial (DEMOS), garantizando que se atienda y consulten los intereses de los residentes, vecinos y usuarios del sector y que se respete la naturaleza, uso, destinación y acceso a los espacios públicos cobijados por los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial (DEMOS), para lo cual sus políticas, programas y proyectos deberán ser aprobados por la Defensoría del Espacio Público.”

A pesar de la presencia de esta norma desde la expedición de dicho Decreto en el año 2004, fue sólo hasta la expedición del Decreto Distrital 540 de 2018[1] que se reglamentó de forma integral el instrumento en cuestión. De esta norma vale la pena traer a colación lo contemplado por los artículos 2 y 4, pues dan la definición del instrumento y el objetivo de su implementación:

“Artículo 2. Definición. Los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS son un instrumento de iniciativa privada, que promueve acciones complementarias a las intervenciones y actuaciones que adelanta el Distrito Capital en áreas delimitadas de la ciudad. Estos tienen por finalidad el mejoramiento, mantenimiento, administración y preservación de las condiciones urbanas, ambientales y socioeconómicas de los espacios públicos respectivos.

Artículo 4°. Objetivo. Promover la participación organizada de la comunidad para el mejoramiento, el mantenimiento, la administración y la preservación de las condiciones urbanas, ambientales y socioeconómicas del área delimitada. Todas las actividades que se desarrollen en los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS son complementarias a los programas y actuaciones que adelanten las entidades del Distrito Capital en cumplimiento de sus funciones. Por lo anterior, ninguna actividad puede implicar la sustitución de las acciones administrativas a cargo del Distrito Capital.

Los proyectos que desarrollen los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS deberán garantizar el uso común, propender por el libre acceso al espacio público y no generan derechos adquiridos.

PARÁGRAFO 1. – De igual manera todos los programas y proyectos que desarrolle la Administración Distrital en cumplimiento de sus funciones solo requieren la coordinación entre la entidad correspondiente y el Distrito Especial de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS en cuanto a la programación de uso de los espacios públicos sin que ello implique que debe obtener permisos o aprobaciones.

En todo caso, los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS no podrán hacer cobro alguno por la utilización de los espacios públicos cuando la Administración Distrital desarrolle actividades en cumplimiento de sus funciones.

 PARÁGRAFO 2. – Para el cumplimiento del objetivo que trata el presente artículo los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial – DEMOS podrán realizar actividades de aprovechamiento económico del espacio público en los elementos a su cargo, de acuerdo con lo establecido en el Marco Regulatorio de Aprovechamiento Económico de Espacio Público – MRAEEP o las normas que lo modifiquen, sustituyan o complementen.

Sin embargo, para el funcionamiento de este instrumento es necesario que se determinen con total claridad aspectos como la forma y los montos de financiación aportada por el Distrito, cuando haya lugar a ello; el porcentaje de miembros de una determinada comunidad necesario para la creación de la figura; y la relación y obligatoriedad de las decisiones tomadas entre la administración y los particulares; entre otros. Estas materias intentaron ser objeto de regulación por medio de los Proyectos de Acuerdo Municipal 33 del año 2001 y 33 y 106 del año 2002. Sin embargo, dado el nivel coercitivo que implica tanto para una determinada comunidad como para la administración el tipo de decisiones tomadas en el marco de los DEMOS, se consideró que dicho tipo de medidas debían ser reguladas por medio de una norma de rango legal. Por tal razón, no existe en la actualidad una norma en que se identifiquen y regulen dichos aspectos, la cual es necesaria para su implementación en Bogotá y cualquier otra ciudad del territorio nacional.

[1] Por medio del cual se reglamentan los Distritos Especiales de Mejoramiento y Organización Sectorial — DEMOS de que trata el artículo 461 del Decreto Distrital 190 de 2004 – Plan de Ordenamiento Territorial.

Bonos de reforma urbana

Los bonos de reforma urbana fueron introducidos en el régimen urbanístico colombiano con la expedición de la Ley 9 de 1989 [1].  La autorización expresa se encuentra consignada en el artículo 103 de la citada Ley, conforme al cual las entidades públicas nacionales, departamentales, metropolitanas y municipales, el Distrito Especial de Bogotá y sus entidades descentralizadas “podrán emitir títulos de deuda pública, sin garantía de la Nación, denominados ‘Bonos de Reforma Urbana’”, siempre que exista previa aprobación del cupo de endeudamiento por parte del respectivo órgano de representación popular.

Por su parte, el artículo 104 fijó la destinación del producido de los bonos a “la financiación de proyectos de remodelación urbana, reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental”.

Este tipo de bonos, de conformidad con lo contemplado en el artículo 78 de la misma Ley, son usados para pagar el precio de compraventa o indemnización por expropiación de bienes inmuebles, así como los costos totales necesarios para la ejecución de proyectos.

Estas normas fueron reglamentadas posteriormente por el Decreto Nacional 1710 de 1989 en temas relacionados con el trámite de las autorizaciones para cada expedición de bonos.

Ahora bien, el hecho de que este instrumento funcione como un título de deuda pública, implica la necesidad de tener en cuenta para su implementación lo contemplado en la Ley 358 de 1997, la cual reglamentan el artículo 364 de la Constitución Política, referente a la capacidad de endeudamiento de las entidades nacionales y territoriales. Particularmente, resalta lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de dicha Ley:

“Artículo 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.

Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones.

ARTÍCULO 2o. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional.

La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes. […]”

Con todo, se observa en la práctica que el uso de este tipo de títulos de deuda pública es poco frecuente, optando las entidades territoriales por pagar los precios de las enajenaciones voluntarias y expropiación de predios directamente y en dinero.

[1] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.”

Derecho Real de superficie

La figura del derecho real de superficie se encuentra consignada en el artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 —modificado por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019— como una fuente de financiación de los sistemas de transporte, administrado por parte de las entidades territoriales. Dicta al respecto el numeral 8 de la citada norma:

“Artículo 33. Otras Fuentes de Financiación para los Sistemas de Transporte. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte, a la calidad del servicio y de su infraestructura, incrementar la seguridad ciudadana, la atención y protección al usuario, al mejoramiento continuo del sistema y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán establecer recursos complementarios a los ingresos por recaudo de la tarifa al usuario, que podrán ser canalizados a través de fondos de estabilización y subvención. Las fuentes podrán ser las siguientes:

  • Derecho real accesorio de superficie en infraestructura de transporte. Una entidad pública denominada superficiante, titular absoluta de un bien inmueble fiscal o de uso público destinado a la infraestructura de Transporte conforme a lo establecido en el artículo 4° de la Ley 1682 de 2013, podrá otorgar el derecho real de superficie de origen contractual, enajenable y oneroso, a un tercero denominado superficiario, por un plazo máximo de treinta (30) años, prorrogables hasta máximo veinte (20) años adicionales. El superficiario tendrá la facultad, conforme a la normatividad de ordenamiento territorial del lugar donde se ubique el bien inmueble y las disposiciones urbanísticas vigentes, de realizar y explotar por su exclusiva cuenta y riesgo, construcciones o edificaciones en áreas libres aprovechables con todos los atributos de uso, goce y disposición de las mismas, a fin de que tales desarrollos puedan soportar gravámenes y limitaciones al dominio, sin afectar el uso público, la prestación del servicio de transporte, ni restringir la propiedad del inmueble base del superficiante.

El derecho real de superficie se constituye mediante contratos elevados a escritura pública suscritos entre el titular del inmueble base y los terceros que serán superficiarios, los cuales contendrán la delimitación del área aprovechable, el plazo de otorgamiento del derecho, las condiciones de reversión de las construcciones, las causales de terminación del contrato, las obligaciones de las partes y la retribución que corresponde al superficiante, debiendo además inscribirse ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el folio de matrícula inmobiliaria del predio sobre el cual se confiere el derecho real de superficie, en el que deberá realizarse una anotación de este como derecho accesorio, identificándose el área conferida al superficiario y los linderos de la misma y las construcciones, además deberán registrarse los actos jurídicos que se efectúen en relación con el derecho real de superficie. 

La cancelación de la constitución de este derecho real accesorio de superficie procederá mediante escritura pública suscrita por las partes constituyentes, que será objeto de registro en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente y ante la Oficina de Registro competente. 

Para otorgar el derecho real de superficie el superficiante deberá contar con un estudio técnico, financiero y jurídico, que valide y determine las condiciones y beneficios financieros y económicos que se generan a partir de su implementación y para la selección del superficiario el superficiante deberá sujetarse a las reglas propias de contratación que le apliquen a la entidad pública que actúe en tal calidad.”